近日，民主与法制社记者采访长期研究长江立法问题的专家学者，从不同角度对二审稿进行解读，并进一步提出了修改意见和建议。

　　逻辑合理 结构完整

　　湖北经济学院法学院院长邱秋表示，长江保护法是我国第一部流域法律，是一项开创性的水事立法。与一审稿相比，二审稿篇章体例更为合理，保护内容更为明确，明晰了立法主线和篇章结构的逻辑支撑。

　　中南财经政法大学法学院副教授陈虹也认为，二审稿立法结构相对完整且逻辑合理，“第二章‘规划与管控’属于立法的‘底座’，纲举目张。其章节分为‘资源保护、水污染防治、生态环境修复’，与‘推进绿色发展’相呼应，彰显出流域立法的整体观、系统观；增加的‘水污染防治’一章，使得结构相对完整。”陈虹说。

　　浙江农林大学法学院教授陈真亮则认为，在立法体例框架方面，二审稿将“资源保护”置于“污染防治”一章之前，且专设“生态环境修复”“推进绿色发展”章节，是对保护优先原则和生态文明理念的体现和贯彻，彰显了对自然资源与生态保护的重视，“这是可持续发展与新发展观在环境立法上的自觉运用。”

　　突出生态安全理念

　　二审稿共有9章92条，其中第1条明确了立法目的：“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源高效合理利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”多位专家表示，二审稿中最大的亮点是立法理念上高度重视长江流域生态安全。

　　在邱秋看来，将“保障生态安全”明确写入第1条立法目的，并将“生态环境修复”与“资源保护”“水污染防治”共同作为“保障生态安全”的一个组成部分，在章节顺序上后移，更能实现“生态优先”“绿色发展”的立法任务，避免了一审稿将“生态安全”弱化为“生态修复法”的倾向。

　　辽宁大学环境资源与能源法研究中心主任刘佳奇对此表示认同。他认为，二审稿超越了“就保护谈保护”的传统立法定位。“无论是第1条确立的‘实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展’的立法目的、第3条基本原则中的‘长江流域经济社会发展’，还是专设‘第六章推进绿色发展’，可以清楚地看到二审稿准确把握了长江流域经济发展和生态环境保护的辩证关系。”刘佳奇说，二审稿体现了“保护法”不局限于“保护”，落实了“共抓大保护”。

　　突破“流域法”空间局限

　　二审稿第2章“规划与管控”中明确规定，“国家对长江流域国土空间实施用途管制”以及“国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门组织编制长江流域国土空间规划”。

　　刘佳奇表示，这突破了传统流域立法的空间局限，使得长江流域从一般意义上的“水系空间”升级为以水为核心要素的、相对独立的“国土空间”，是立法的又一亮点和重大创新，“这有利于为支撑长江经济带国家战略提供系统性、综合性空间支撑和物质保障，实现经济社会发展与流域人口、资源、环境相协调。”

　　陈虹也认为，二审稿突出了长江立法之流域法、空间用途管制法的本质，尤其是第二章从流域国土空间整体用途管制，再到生态环境分区管控，长江干流和主要支流源头——河道湖泊——河湖岸线——重要生物栖息地繁殖空间的立法逻辑，将长江流域特殊的“水情”“社情”等类型化为“点线面”的不同空间单元，予以针对性地规制，具有重要意义。

　　管理体制机制更清晰合理

　　二审稿用6个条文集中规定了长江流域管理体制中的核心内容——长江流域协调机制，明确长江流域协调机制“协调谁”“协调什么”：长江流域协调机制的协调对象是“统筹协调长江保护重大政策、重大规划、重大事项，督促、检查长江保护重要工作的落实情况”；协调主体是“国务院有关部门和长江流域省级人民政府”，并梳理了长江流域地方各级人民政府和长江流域各级河长在长江流域管理中的职责；具体协调内容是“监测网络体系和监测信息共享机制、流域突发生态环境事件应急联动工作机制、长江流域科学技术咨询、长江流域信息共享系统”等。

　　邱秋认为，二审稿将原有的“国土空间用途管控”一章章名修改为“规划与管控”，建立了层次分明的长江流域规划体系。“二审稿中的国土空间用途管控，是建立在规划的基础之上，先规划后管控，进一步明确了管控的对象。同时直指长江大保护中特别突出的规划冲突问题，形成了完整的长江流域规划体系，明确了长江流域各类规划的效力，避免规划间的冲突。”邱秋说。

　　建议进一步完善流域管理体制

　　邱秋认为，二审稿对流域管理体制的设计还可以再完善，建议在进一步明晰长江流域协调机制法律性质的基础上，提升其科学性和可行性。

　　刘佳奇也认为，对长江流域的治理需要国家层面的宏观协调，目前的体制设计有利于提升流域管理的统一性、协调性，但是当长江流域升级为相对独立的国土空间单元后，介于中央事权和地方事权之间的流域层级事权也必然需要相应地得以突出，仅依靠国家层面“协调机制”的统筹、指导、监督明显是不够的。

　　刘佳奇建议，长江保护法在完善过程中应考虑设置专门流域管理机构及其法律授权问题。首先，应明确流域管理机构的法律性质定位，按照事权的性质和内容配置流域事权，依法赋予流域事务管理的具体职责。同时，在既有协调机制“总体协调”基础上，进一步明确流域机构的“流域协调”职能，强调协调的对象是国务院有关部门、长江流域省级人民政府，内容是研究解决长江大保护与绿色发展中的流域性问题。在此基础上，进一步明确部门管理和区域管理的权限，区分“流域事权”“部门事权”“区域事权”，并理顺相互关系，并将管理体制的设计尤其是各类、各级事权的配置结果落实到具体制度中。

　　条文表述需规范严谨

　　草案二审稿中较多设置了义务性规范（条文表述为“应当”）。刘佳奇认为，这看似加强了对职责的规定，实则可能进一步模糊“有关部门”的职责范围。“必须看到，在既有权责体系已经十分庞杂的情况下，再增加义务性规范有可能进一步加剧权责的不清。”

　　刘佳奇建议，考虑增加并细化禁止性规范，通过明示、列举对政府、企业的行为“禁令”，为有效遏制长江流域资源开发利用过程中的污染和破坏行为“立规矩”，从法律规范的性质角度形成“硬约束”。

　　陈真亮也表示，具有国家义务或政府义务规范属性的“应当”一词的使用应当慎重和规范化，建议在“法律责任”一章中规定相应的责任条款，避免“有义务无责任”的软法型条款在实施中被“悬置”或“空转”。

　　此外，陈真亮建议将二审稿第60条、64条、75条分别涉及相关“原则”的相关原则或方针性质的条款内容加以整合，重新在第3条明确规定长江保护的法律原则，从而预防或避免长江流域大保护过程中的破坏性建设。“从长远来看，可以将‘禁止生态倒退’作为长江保护法的一项强制性的义务属性原则或理念，从而对所有公权力机关和私权利主体产生普遍的法律约束力。”